美國政府定義的“關(guān)鍵礦產(chǎn)”是指對美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國防安全具有重要戰(zhàn)略意義，其供應(yīng)鏈存在風(fēng)險又不可輕易替代的資源。關(guān)鍵礦產(chǎn)對美國的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)略、軍事部署、能源結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)安全影響重大。20世紀(jì)兩次世界大戰(zhàn)時期，美國加大了對礦產(chǎn)資源安全的關(guān)注。冷戰(zhàn)期間，美國將礦產(chǎn)資源安全問題上升到國家戰(zhàn)略層面，組建了礦物原料政策委員會及自然資源和環(huán)境內(nèi)閣委員會，強(qiáng)調(diào)對戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的爭奪和控制，以防范蘇聯(lián)和中國的礦產(chǎn)供應(yīng)鏈威脅。近年來在全球體系“東升西降”和“中升美降”的大背景下，美國政府重新強(qiáng)調(diào)確保其所謂關(guān)鍵礦產(chǎn)安全和供應(yīng)鏈建設(shè)。拜登政府將中國視為美國在關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略領(lǐng)域的主要防范對象和競爭對手，不斷渲染“中國威脅”，并連同盟友伙伴展開供應(yīng)鏈自主合作，以減少對華依賴，并對華形成聯(lián)合施壓態(tài)勢。拜登政府的關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略將進(jìn)一步擴(kuò)大中美競爭面，擠壓中美氣候領(lǐng)域合作空間，其未來走勢將對管控中美競合關(guān)系提出了更高要求。 

礦產(chǎn)資源包括能源礦產(chǎn)、黑色金屬、有色金屬等多種資源，具有地質(zhì)屬性、經(jīng)濟(jì)屬性、環(huán)境屬性和政治屬性，是世界各國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，對社會發(fā)展發(fā)揮著重大作用。其中的關(guān)鍵礦產(chǎn)，則對國家發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義。

 美國礦產(chǎn)資源豐富，其資源稟賦僅次于俄羅斯，居世界第二位，但部分關(guān)鍵礦產(chǎn)資源對外依存度極高。美國是世界上稀土、石墨、鋰等關(guān)鍵礦產(chǎn)進(jìn)口大國，中國則是對美出口上述關(guān)鍵礦產(chǎn)的主要國家之一。在大國競爭加劇的背景下，新興產(chǎn)業(yè)和國防安全需求使得美國政府對關(guān)鍵礦產(chǎn)安全的關(guān)注不斷提升。在21世紀(jì)第二個十年，美國政府在國家安全戰(zhàn)略中進(jìn)一步強(qiáng)化關(guān)鍵礦產(chǎn)的重要性。 

第一，關(guān)鍵礦產(chǎn)在美國在戰(zhàn)略中的地位凸顯。隨著奧巴馬政府把綠色產(chǎn)業(yè)作為經(jīng)濟(jì)復(fù)興的重要來源，與之相關(guān)的關(guān)鍵礦產(chǎn)作用開始上升，稀土、鋰礦石等礦產(chǎn)貿(mào)易摩擦議題被不斷嵌入到大國關(guān)系中，關(guān)鍵礦產(chǎn)安全問題不斷突出。

 2010年，白宮科技政策辦公室(OSTP)開始召集關(guān)鍵和戰(zhàn)略礦產(chǎn)供應(yīng)鏈跨部門工作組，以推動供應(yīng)多元化，降低依賴關(guān)鍵礦產(chǎn)的長期風(fēng)險，并確立聯(lián)邦研發(fā)重點，促進(jìn)環(huán)境可持續(xù)開采，以及培養(yǎng)下一代勞動力。2011年，美國能源部發(fā)布《關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略》報告，指出全球關(guān)鍵礦產(chǎn)消費的潛在增長與未來清潔能源技術(shù)部署的擴(kuò)大相稱，強(qiáng)調(diào)了對全球供應(yīng)鏈多樣化、替代材料開發(fā)及對材料回收和再利用進(jìn)行更多研究的重要性。 

2016年，美國國家科技委員會下屬的環(huán)境、自然資源和可持續(xù)委員會成立了關(guān)鍵和戰(zhàn)略礦產(chǎn)供應(yīng)鏈委員會，就降低礦產(chǎn)風(fēng)險的政策、計劃和步驟提供咨詢和援助。美國國會也聚焦關(guān)鍵礦產(chǎn)安全，先后提出了“稀土和關(guān)鍵物資振興法案”“國家戰(zhàn)略和關(guān)鍵礦產(chǎn)政策法案”“稀土供應(yīng)技術(shù)與資源轉(zhuǎn)型法案”“美國礦產(chǎn)安全法案”等。 

特朗普政府時期，“美國優(yōu)先”的泛安全化觀念開始帶動供應(yīng)鏈領(lǐng)域向自主化回歸，中美貿(mào)易摩擦引發(fā)美國對關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈斷裂的廣泛擔(dān)憂。特朗普第13817號行政命令提出減少國家對關(guān)鍵礦產(chǎn)依賴性的戰(zhàn)略，包括對開發(fā)關(guān)鍵礦產(chǎn)回收和再處理技術(shù)及關(guān)鍵礦產(chǎn)的技術(shù)替代品進(jìn)行評估，以及通過與盟國和合作伙伴的投資和貿(mào)易，獲取和開發(fā)關(guān)鍵礦產(chǎn)。 

在此基礎(chǔ)上，美國商務(wù)部、內(nèi)政部、國防部等聯(lián)合推出《確保關(guān)鍵礦產(chǎn)安全可靠供應(yīng)的聯(lián)邦戰(zhàn)略》，以維護(hù)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈安全，防范所謂中國對美供應(yīng)鏈的控制，降低美對關(guān)鍵礦產(chǎn)的外部依賴。特朗普政府通過2017年的《國家安全戰(zhàn)略》、2018年的《先進(jìn)制造業(yè)美國領(lǐng)導(dǎo)力戰(zhàn)略》等文件均對美國供應(yīng)鏈安全自主提出要求。

 在新冠疫情沖擊下，關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈斷裂風(fēng)險進(jìn)一步加大。拜登政府高舉“重建美好未來”旗幟，著眼于國內(nèi)清潔能源革命和大國競合，將特朗普時期的供應(yīng)鏈安全戰(zhàn)略進(jìn)一步向前推進(jìn)，并突出綠色礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈的戰(zhàn)略意義，強(qiáng)化同盟友及伙伴間的合作，一個由美國主導(dǎo)的“綠色供應(yīng)鏈聯(lián)盟”呼之欲出。

 拜登政府認(rèn)為綠色戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源是全球能源轉(zhuǎn)型的物質(zhì)基礎(chǔ)，傳統(tǒng)的資源競爭主要集中在化石能源領(lǐng)域，而未來競爭將更多集中在具備戰(zhàn)略性的關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域，新興能源技術(shù)與關(guān)鍵礦產(chǎn)之間的關(guān)系將成為戰(zhàn)略資源規(guī)劃的一個基本要素。

 以化石能源向可再生能源發(fā)展轉(zhuǎn)型為代表的新一代綠色低碳資源技術(shù)革命，例如電池、機(jī)器人技術(shù)、人工智能系統(tǒng)等，對戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源鋰、鈷、稀土等具有很強(qiáng)的依賴性。2021年6月，白宮發(fā)布《建立彈性供應(yīng)鏈、振興美國制造業(yè)、促進(jìn)基礎(chǔ)廣泛增長:第14017號行政命令下的百日審查》報告，認(rèn)為關(guān)鍵礦產(chǎn)與原材料是影響美國國家安全的重要因素，并提出供應(yīng)鏈“去中國化”。 

第二，拜登政府重點關(guān)注綠色低碳發(fā)展中的關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈項目。拜登政府重視與清潔能源相關(guān)的關(guān)鍵礦產(chǎn)。美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心(CSIS)報告提出清潔能源所需的關(guān)鍵礦產(chǎn)日益具有戰(zhàn)略性，影響各國清潔能源和低碳經(jīng)濟(jì)競爭力。

 然而，美國關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈中基礎(chǔ)性礦產(chǎn)資源缺失、整體競爭力不強(qiáng)，難以支撐綠色低碳經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁發(fā)展，清潔能源革命所需的太陽能光伏板、風(fēng)力渦輪機(jī)和電動汽車電池生產(chǎn)嚴(yán)重依賴于稀土、鎵和銦，而美國稀土、鍺的對外依賴達(dá)到80%以上，鋰離子電池所用的鋰、鈷、錳也大部分來自中國、澳大利亞等國。 

2021年4月，美國參議院外交關(guān)系委員會推出《2021年戰(zhàn)略競爭法案》，建議國務(wù)院將氣候應(yīng)對、清潔發(fā)展等因素整合到地區(qū)安全規(guī)劃中，以確保美國在全球綠色科技競爭中的絕對優(yōu)勢地位。 

 6月，美國參議院高票通過了《2021美國創(chuàng)新與競爭法案》，該法案源自特朗普執(zhí)政時期提出的《無盡邊疆法案》，并在近期整合了《2021戰(zhàn)略競爭法案》《2021應(yīng)對中國挑戰(zhàn)法案》等多個涉華技術(shù)性競爭法案。該法案多次提及關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈彈性建設(shè)，涉及開采研究、技術(shù)創(chuàng)新、回收利用以及發(fā)展礦產(chǎn)勞動力、推動礦產(chǎn)國際合作等多個層面。 

隨著美國拜登政府大力推動綠色新政，發(fā)展新能源汽車、儲能、風(fēng)電及光伏等相關(guān)產(chǎn)業(yè)，美國在稀土、鋰、鉑、鋅、鎳、錳、鉻、鉬、釩和石墨等關(guān)鍵礦產(chǎn)資源領(lǐng)域嚴(yán)重對外依賴的脆弱性進(jìn)一步凸顯。美國聯(lián)邦政府加大了議題引領(lǐng)下的“全政府、跨部門”協(xié)調(diào)行動。

 在《確保關(guān)鍵礦產(chǎn)安全可靠供應(yīng)的聯(lián)邦戰(zhàn)略》的制定過程中，美國15個行政部門中有9個(農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、國防部、教育部、能源部、國土安全部、勞工部、國務(wù)院、內(nèi)政部)參與了關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略制定，經(jīng)濟(jì)分析局、工業(yè)和安全局、土地管理局、海洋能源管理局、關(guān)鍵材料研究所、環(huán)境保護(hù)局、國際貿(mào)易管理局、國家海洋和大氣管理局、國家標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)研究所、森林管理局、陸軍工程兵團(tuán)、地質(zhì)調(diào)查局等10余個機(jī)構(gòu)也參與了該戰(zhàn)略。 

拜登政府的供應(yīng)鏈風(fēng)險審查同樣體現(xiàn)了聯(lián)邦政府高效的跨部門協(xié)調(diào)和行動能力。在第14017號行政命令發(fā)布后，總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理和國家經(jīng)濟(jì)委員會主任牽頭迅速成立由10多個聯(lián)邦政府部門組成的特別工作組，形成順暢的信息共享和協(xié)同決策機(jī)制，推動風(fēng)險審查工作高效完成。 

在政策執(zhí)行上，擬建立由美國地質(zhì)調(diào)查局、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保署、其他公共土地管理部門等組成的專門工作組，協(xié)調(diào)地質(zhì)、土地、環(huán)保等多部門決策，識別美國可持續(xù)開采關(guān)鍵礦產(chǎn)的地點，推動國內(nèi)資源可持續(xù)開發(fā)等相關(guān)政策迅速執(zhí)行和落地。 

第三，美國關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略的重心是推進(jìn)供應(yīng)鏈聯(lián)盟建設(shè)。世界向清潔能源系統(tǒng)的轉(zhuǎn)變尚處于起步階段，但關(guān)鍵礦產(chǎn)的空間分布差異和稀缺性已經(jīng)對各國轉(zhuǎn)型構(gòu)成嚴(yán)重制約。資源地理分布的差異性帶來了資源生產(chǎn)以及消費和運輸?shù)牟黄胶?，進(jìn)而導(dǎo)致資源博弈過程中的集團(tuán)分化。關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈聯(lián)盟是美國強(qiáng)化自身供應(yīng)鏈安全的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是其主導(dǎo)全球綠色經(jīng)濟(jì)及對華競爭的重要抓手。美國及其盟友在礦產(chǎn)資源合作上具有共同利益基礎(chǔ)。

 2019年6月，特朗普政府與澳大利亞、博茨瓦納、加拿大和秘魯合作發(fā)起了《能源資源治理倡議》(ERGI)。根據(jù)ERGI要求，美國將與其他國家分享采礦專業(yè)知識，幫助相關(guān)國家勘探及開發(fā)其礦產(chǎn)資源。該倡議事實上是美國主導(dǎo)下的“關(guān)鍵礦產(chǎn)聯(lián)盟”，美國將同加拿大、澳大利亞等資源型盟友展開供應(yīng)鏈深度合作，并就管理和治理框架提出規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)。 

2019年12月，美國地質(zhì)調(diào)查局與澳大利亞地球科學(xué)局、加拿大地質(zhì)調(diào)查局提出“關(guān)鍵礦產(chǎn)測繪倡議”(CMMI)，目的是通過深入了解已知的關(guān)鍵礦產(chǎn)資源來確定當(dāng)前關(guān)鍵礦產(chǎn)分布，增加關(guān)鍵礦產(chǎn)的可靠供應(yīng)。該倡議于2020年6月發(fā)布全球礦產(chǎn)地圖，幫助美國及其合作伙伴國家在全球?qū)﹃P(guān)鍵礦產(chǎn)需求加速之際，確保供應(yīng)鏈安全。拜登政府《臨時國家安全戰(zhàn)略方針》提出通過價值觀紐帶整合盟友與伙伴形成統(tǒng)一陣線，以重塑供應(yīng)鏈為目標(biāo)形成利益導(dǎo)向，對內(nèi)強(qiáng)化供應(yīng)鏈安全，對外提升美國國際競爭力。  

 英國智庫“極地研究和政策倡議”(PRPI)發(fā)布報告《五眼關(guān)鍵礦產(chǎn)聯(lián)盟的案例:關(guān)注格陵蘭》，指出五眼聯(lián)盟國家應(yīng)加強(qiáng)在格陵蘭島的關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略合作，減少對中國稀土的依賴。 

2021年4月“地球領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會”期間，美國與加拿大、挪威、卡塔爾和沙特阿拉伯宣布于2021年秋季成立“凈零生產(chǎn)者論壇”(NPF)以協(xié)調(diào)關(guān)鍵能源礦產(chǎn)生產(chǎn)。6月，美國和歐盟在G7峰會上表示將協(xié)同力量應(yīng)對全球供應(yīng)鏈在關(guān)鍵礦產(chǎn)和半導(dǎo)體等領(lǐng)域的風(fēng)險，G7經(jīng)濟(jì)韌性小組在報告中將供應(yīng)鏈彈性作為關(guān)鍵要點，并提出設(shè)立“關(guān)鍵供應(yīng)鏈機(jī)制論壇”(“CriticalSupplyForum”，CSF)以識別風(fēng)險和加強(qiáng)協(xié)調(diào)應(yīng)對。 

29月24日，美日印澳(Quad)峰會提出，四國將合作建立負(fù)責(zé)任和有韌性的清潔能源供應(yīng)鏈，加快繪制包括半導(dǎo)體在內(nèi)的關(guān)鍵技術(shù)和原材料供應(yīng)鏈。澳方表示將于2022年主辦清潔能源供應(yīng)鏈峰會，旨在為“印太”地區(qū)建立關(guān)鍵供應(yīng)鏈制定路線圖。9月29日，美國和歐盟啟動美國—歐盟貿(mào)易和技術(shù)委員會(TTC)首次正式會談，旨在共享“民主價值觀”、共同應(yīng)對“正在破壞世界貿(mào)易體系的非市場經(jīng)濟(jì)國家”、加強(qiáng)美國和歐盟對核心戰(zhàn)略技術(shù)的協(xié)調(diào)，并維護(hù)供應(yīng)鏈安全和減少對中國的經(jīng)濟(jì)依賴;其發(fā)表的聯(lián)合聲明強(qiáng)調(diào)設(shè)立的供應(yīng)鏈安全工作組將聚焦關(guān)鍵礦產(chǎn)和原材料。 

此外，在美國推動下，印澳日三國共同推出“供應(yīng)鏈韌性倡議”(SCRI)，以策應(yīng)國內(nèi)鷹派的對華脫鉤圖謀，減少對中國的經(jīng)濟(jì)依賴。SCRI具有明顯的去中心化意圖，三國旨在通過政府補貼、貿(mào)易限制等手段鼓勵分散化投資和產(chǎn)業(yè)鏈回遷，減少對華供應(yīng)鏈依賴并構(gòu)筑礦產(chǎn)供應(yīng)鏈聯(lián)盟。

關(guān)鍵礦產(chǎn)與國家經(jīng)濟(jì)安全、環(huán)境安全、國防安全和代際資源安全密切相關(guān)，美國關(guān)鍵礦產(chǎn)的依存度和進(jìn)口集中度都比較大，這會對美國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、科技競爭、國家安全和對華戰(zhàn)略帶來一定限制。新興產(chǎn)業(yè)和國防安全需求引發(fā)了新一輪關(guān)鍵礦產(chǎn)資源競爭，美國從調(diào)整需求消費結(jié)構(gòu)、鞏固地緣政治安全戰(zhàn)略、布局供應(yīng)鏈聯(lián)盟和對華防范等角度實施關(guān)鍵礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略。 

第一， 關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈短板是美國實施關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略的內(nèi)部動因。美國在關(guān)鍵礦物供應(yīng)鏈上游和中游對外依賴較為嚴(yán)重。其原因主要有二:一是在幾十年的全球化進(jìn)程中和以市場為主導(dǎo)的環(huán)境下，美國將大部分制造基地轉(zhuǎn)移到海外;二是美國國內(nèi)環(huán)境法規(guī)、輿論壓力及長期以來的能源安全戰(zhàn)略政策導(dǎo)向，使稀土等大量關(guān)鍵礦物的開采和生產(chǎn)不斷遷移至境外。 

奧巴馬政府時期，有國會議員曾試圖通過《2010年稀土和關(guān)鍵礦產(chǎn)資源振興法案》和《2010年稀土供應(yīng)技術(shù)與資源轉(zhuǎn)型法案》等應(yīng)對中國對稀土礦產(chǎn)出口政策的調(diào)整，但兩部法案均未能成法。根據(jù)2018年5月美國內(nèi)政部對外發(fā)布的35種關(guān)鍵礦產(chǎn)清單記載，美國稀土、石墨等關(guān)鍵礦產(chǎn)的對外依存度為100%，從中國進(jìn)口的稀土量、石墨量分別占美國進(jìn)口總量的78%、35%;美國鋰礦對外依存度大于50%，中國是美國鋰礦進(jìn)口的第三大來源國。

 在《巴黎協(xié)定》和全球2°C溫升閾值限制下，美國對清潔能源、零碳產(chǎn)品、清潔交通和儲能產(chǎn)業(yè)的需求競爭將呈指數(shù)級增長，并將進(jìn)一步推進(jìn)新的全球關(guān)鍵礦產(chǎn)的地緣政治轉(zhuǎn)換。由于上述資源是美國綠色低碳產(chǎn)業(yè)的支柱，美國回避對從中國進(jìn)口的相關(guān)礦產(chǎn)資源加征關(guān)稅。 

 2021年6月，《建立彈性供應(yīng)鏈、振興美國制造業(yè)、促進(jìn)基礎(chǔ)廣泛增長:第14017號行政命令下的百日審查》報告指出，美國部分關(guān)鍵礦產(chǎn)和材料對外依存度高且供應(yīng)鏈不穩(wěn)定，對單一來源國(特別是中國)的脆弱性依賴對美國關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈構(gòu)成主要威脅。 

第二，地緣資源競爭是美國實施關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略的外在動力。主要大國對礦產(chǎn)資源的爭奪是國際關(guān)系緊張和沖突頻發(fā)的主要原因之一。 

 冷戰(zhàn)時期，美國針對蘇聯(lián)礦產(chǎn)供應(yīng)鏈進(jìn)行遏制，并以此作為冷戰(zhàn)較量的重要工具。在“東升西降”和全球清潔能源快速發(fā)展的背景下，關(guān)鍵礦產(chǎn)地緣政治競爭將影響全球政治走向。首先，關(guān)鍵礦產(chǎn)決定未來全球能源和經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)權(quán)。伴隨著新能源和新科技革命，主要大國修訂了戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的定義、戰(zhàn)略和方法，把與全球環(huán)境和氣候變化、低碳發(fā)展相關(guān)的新材料戰(zhàn)略挑戰(zhàn)等融入其中，進(jìn)而加劇了對新興關(guān)鍵性戰(zhàn)略性資源和材料的競爭。 

礦產(chǎn)資源國際競爭日趨激烈，成為大國資源博弈的焦點。世界銀行報告顯示，到2050年，為滿足對清潔能源術(shù)不斷增長的需求，石墨、鋰和鈷等礦物的產(chǎn)量將增加近500%，而為實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》控制溫升2°C的目標(biāo)，未來所需的風(fēng)能、太陽能和地?zé)崮芤约澳茉磧Υ鎸⑿枰^30億噸礦物和金屬。 

國際能源署指出，全球能源系統(tǒng)對關(guān)鍵礦產(chǎn)的總體需求到2040年可能增加6倍，到2050年，全球能源需求中的大部分增長將來自于可再生能源和清潔能源技術(shù)，進(jìn)而帶動全球?qū)︺~、鋰、鎳、鈷和稀土元素等關(guān)鍵礦產(chǎn)的需求呈指數(shù)級增長。其次，關(guān)鍵礦產(chǎn)資源在地理位置上聚集于幾個特定國家和區(qū)域。全球約一半的鈷供應(yīng)來自剛果民主共和國(DRC);2/3的鋰儲量位于拉美“鋰三角地區(qū)”，其中玻利維亞的鋰礦儲量雖然豐富，但在經(jīng)濟(jì)上尚不具備可采性，全球80%以上的鋰供應(yīng)來自澳大利亞、智利和阿根廷三國;全球探明儲量的74%的錳來自南非，關(guān)鍵礦產(chǎn)多數(shù)分布集中度較高且呈現(xiàn)寡頭壟斷特征。 

 除了中國富集的稀土礦產(chǎn)以外，中國和全球主要大國都在競爭的鎳、鋰、鈷等礦產(chǎn)進(jìn)口主要來源于智利、澳大利亞、剛果(金)、菲律賓、南非、秘魯、印尼等國家，因此未來大國地緣資源競合也將圍繞爭取關(guān)鍵礦產(chǎn)展開。 

第三，中美競合是美國推進(jìn)關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略的催化劑。在資源領(lǐng)域，美國對中國防范與競爭主要體現(xiàn)為實施關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的“去中國化”。就防范的角度而言，美國需要從中國進(jìn)口35種關(guān)鍵礦產(chǎn)中的20種，而在14種對外依存度100%的關(guān)鍵礦產(chǎn)中，以中國為主要進(jìn)口國的多達(dá)8種，其中包括砷(91%)、稀土元素(80%)、鎵(32%)、石墨(37%)、銦(27%)等。 

在關(guān)鍵礦產(chǎn)的工業(yè)流程領(lǐng)域，以鋰為例，美國儲量占全球3.5%，產(chǎn)量占全球不足1%，而全球絕大多數(shù)的鋰要經(jīng)由中國加工，美國在此領(lǐng)域完全缺位。3在大部分依賴進(jìn)口的其他礦產(chǎn)資源中，中國也占有相當(dāng)大的進(jìn)口份額。而從競爭的角度來看，美國拜登政府對華政策的重點之一即防范、打擊中國對未來產(chǎn)業(yè)的主導(dǎo)。在清潔能源領(lǐng)域，對綠色供應(yīng)鏈的爭奪已成為中美競爭的前沿議程。 

中國正在經(jīng)歷由簡單的礦產(chǎn)生產(chǎn)國或零部件組裝國向更高價值的制造商的轉(zhuǎn)變。中國在全球綠色供應(yīng)鏈中的重要地位從資源儲備、開采加工、制造工藝到市場規(guī)模等各個方面展現(xiàn)出來。特別是對中美與新技術(shù)材料相關(guān)的42種戰(zhàn)略性關(guān)鍵礦產(chǎn)資源進(jìn)行評估發(fā)現(xiàn)，進(jìn)口占其國內(nèi)消費量一半以上的礦種，中國有19種，美國有24種，兩者共同的有11種，而這正是兩國未來資源競爭博弈的焦點。

  美國拜登政府聚焦于關(guān)鍵礦產(chǎn)對華競爭，以及協(xié)調(diào)盟國合作進(jìn)行能源礦產(chǎn)治理、強(qiáng)化供應(yīng)鏈彈性、滿足美國對清潔能源技術(shù)的預(yù)期需求和推動盟友伙伴間的能源自主，并在國際上采取相對嚴(yán)格的環(huán)境和生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)以形成對華遏制。 

 第四，全球供應(yīng)鏈脆弱性上升是美國推進(jìn)關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略的背景。供應(yīng)鏈的全球化配置易遭受突發(fā)性緊急事件的沖擊而斷裂，這主要是由于全球供應(yīng)鏈中的地緣集中性和市場分散性之間的固有矛盾。關(guān)鍵礦產(chǎn)的供需分離現(xiàn)象對美國等主要大國來說尤為突出。

 新冠疫情突如其來的沖擊對全球化的供應(yīng)鏈布局產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，加劇了各國供應(yīng)鏈的斷裂風(fēng)險。秘魯?shù)你~礦開采活動占全球產(chǎn)量的12%，由于該國的一系列限制措施導(dǎo)致開采和出口陷入停頓。南非的封鎖政策中斷了全球75%的鉑金產(chǎn)量，鉑金是許多清潔能源技術(shù)和排放控制設(shè)備的關(guān)鍵材料，盡管該國后來允許礦山以50%的產(chǎn)能運營，但仍對全球生產(chǎn)造成重大沖擊。  

“后疫情時代”的全球復(fù)工潮短時間內(nèi)帶動了下游需求激增，引發(fā)全球生產(chǎn)材料短缺和價格高漲。鐵礦石、銅、鋁、鎳等價格都經(jīng)歷了不同程度的上漲。同時，美國白宮多次舉行有關(guān)“供應(yīng)鏈瓶頸”會議，聚焦供應(yīng)鏈的到岸運輸環(huán)節(jié)，政府通過與港口、快遞商、零售商等合作，以保持運輸渠道暢通和改善供應(yīng)鏈緊張問題。美聯(lián)儲也多次召開會議，討論供應(yīng)鏈瓶頸和投入短缺問題。 

自特朗普時代開啟的中美制裁與反制也加劇了美國國內(nèi)供應(yīng)鏈脆弱風(fēng)險。2021年4月，美國參議院高票通過的《2021美國創(chuàng)新與競爭法案》集中突出了美國將在全球綠色供應(yīng)鏈安全和關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈領(lǐng)域防范中國的基調(diào)。不僅如此，重塑美國聯(lián)邦政府領(lǐng)導(dǎo)地位，強(qiáng)化聯(lián)邦政府對供應(yīng)鏈進(jìn)行跨行業(yè)全面管理，建設(shè)由聯(lián)邦政府主導(dǎo)的美國全球化供應(yīng)鏈管理體系是拜登政府重要議程。  

美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心(CSIS)的報告提出，發(fā)展清潔能源所需的關(guān)鍵礦產(chǎn)的安全已成為戰(zhàn)略問題，新冠疫情的暴發(fā)將關(guān)鍵礦產(chǎn)的戰(zhàn)略重要性提升至新高度，加強(qiáng)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈安全對拜登政府來說已刻不容緩。3此外，極端天氣等環(huán)境因素對供應(yīng)鏈的影響不容忽視，礦產(chǎn)開采在貢獻(xiàn)了大量溫室氣體排放的同時，也極易受到氣候變化波及，各國紛紛將氣候變化要素加入到供應(yīng)鏈風(fēng)險評估中。 

  隨著科技進(jìn)步和政治周期的變化，美國的關(guān)鍵礦產(chǎn)需求也發(fā)生結(jié)構(gòu)性變動，對一些礦物的需求下降了，而對另外一些礦產(chǎn)的需求有所上升。在過去20年里，鋁、鉻、錳、鉑類金屬等的消費量有所下降，而鋰、鍺和石墨的需求緩慢增長。可以預(yù)見的是，拜登政府推行的基建計劃和綠色新政將不斷激發(fā)對個別關(guān)鍵礦產(chǎn)需求，包括用于道路、住房、鐵路、電網(wǎng)搭建和升級的錳、鎢和釩，清潔電池所必須的鈷和鋰，用于制造新能源汽車的鉭和鈮，以及其他用于制造高價值電子產(chǎn)品的稀土元素。展望未來，全球經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、清潔能源革命和關(guān)鍵礦產(chǎn)供需分離等將會繼續(xù)推動美國加強(qiáng)關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略行動及拓展大國地緣競爭內(nèi)涵。 

 第一，清潔能源改變美國傳統(tǒng)的資源安全觀，美國強(qiáng)化關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略面臨諸多制約。拜登政府將在最大限度地繼承特朗普政府遺產(chǎn)基礎(chǔ)上，隨時調(diào)整戰(zhàn)略稀缺資源自主方向，但美國強(qiáng)化關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略面臨一系列法律、政治和商業(yè)利益障礙，并難以擺脫“綠色困境”，即清潔能源所依賴的清潔礦物開采對環(huán)境構(gòu)成的嚴(yán)重挑戰(zhàn)。自拜登政府頒布《關(guān)于確保關(guān)鍵礦物安全和可靠供應(yīng)的聯(lián)邦戰(zhàn)略》行政令以來，美國已陸續(xù)將“關(guān)鍵礦物清單”上的產(chǎn)品種類擴(kuò)大至35種。 

2021年6月，美國能源部發(fā)布《美國鋰電池2021~2030年國家藍(lán)圖》，宣布要在國內(nèi)建立鋰電池材料和技術(shù)的完整供應(yīng)鏈。然而，拜登清潔能源政策所依賴的關(guān)鍵礦產(chǎn)開采與國內(nèi)環(huán)境保護(hù)主流相抵觸，美國國內(nèi)鋰儲量占全球3.6%，但開采和加工的鋰份額僅占不到1%。 

內(nèi)華達(dá)州是美國鋰需求的主要國內(nèi)來源，但其采礦作業(yè)的行政審批面臨著包括生物多樣性中心在內(nèi)的環(huán)保群體和一些民主黨人的阻撓。美國國防部與澳大利亞萊納斯集團(tuán)合作啟動的得克薩斯州稀土加工設(shè)施、加利福尼亞州芒廷斯稀土、明尼蘇達(dá)州銅鎳礦開采等項目受到當(dāng)?shù)孛癖姀?qiáng)烈反對。同時，拜登政府?dāng)U大國內(nèi)生產(chǎn)以滿足氣候和減排目標(biāo)的政策缺乏與地方的有效溝通和落地。白宮供應(yīng)鏈審查報告中提到既要放寬對新礦開采的許可，又要限制其對環(huán)境的影響，這將不可避免地使拜登政府陷入兩難境地。 

 第二，美國將繼續(xù)加強(qiáng)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈聯(lián)盟戰(zhàn)略?；诿绹F(xiàn)有力量既無法實現(xiàn)關(guān)鍵礦產(chǎn)全供應(yīng)鏈整合，又面臨國內(nèi)礦產(chǎn)開采的力不從心，因此通過有效的盟友伙伴關(guān)系形成供應(yīng)鏈聯(lián)盟成為現(xiàn)實選擇。在關(guān)鍵的跨大西洋伙伴關(guān)系方面，圍繞關(guān)鍵礦產(chǎn)的美歐合作將得到不斷鞏固和加強(qiáng)，防范所謂中國對鋰礦石、稀土等新興關(guān)鍵礦產(chǎn)的主導(dǎo)趨勢。 

對拜登政府而言，跨大西洋伙伴關(guān)系是其對華競爭戰(zhàn)略的主要依托。歐美之間在綠色供應(yīng)鏈上政策趨同，合作基礎(chǔ)穩(wěn)固，無論是出于減少對華依賴還是遏制中國的整體競爭力，雙方在對華礦產(chǎn)供應(yīng)鏈?zhǔn)悍矫娲嬖诠餐?。但由于美歐產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高度同質(zhì)化，其合作模式或更多圍繞第三國開采、技術(shù)共享、數(shù)據(jù)協(xié)同、投資合作、規(guī)則制定等方面，以實現(xiàn)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的自主和“去中國化”。美歐在“跨大西洋技術(shù)和貿(mào)易合作框架”(TTC)、G7、OECD等雙多邊框架下的協(xié)調(diào)將不斷加強(qiáng)，通過制定國家和行業(yè)間規(guī)范，突出環(huán)境、勞工、透明度等標(biāo)準(zhǔn)以將中國排除在未來全球礦產(chǎn)供應(yīng)鏈主流規(guī)范之外，中國同美歐在第三國開發(fā)及在WTO、G20等多邊框架下的博弈將加劇。 

 美國對全球關(guān)鍵礦產(chǎn)的領(lǐng)導(dǎo)力很大程度上來自美西方礦產(chǎn)資源跨國公司聯(lián)盟。美西方可利用國際開發(fā)金融公司(DFC)等資金優(yōu)勢，協(xié)同私人機(jī)構(gòu)在全球范圍內(nèi)以援助、合作經(jīng)營、共同開發(fā)等模式拓展整合供應(yīng)鏈。美國和歐盟合作推進(jìn)聯(lián)合國責(zé)任投資原則組織(UN-PRI)、國際標(biāo)準(zhǔn)組織(ISO)和氣候環(huán)境相關(guān)財務(wù)信息披露工作組(TCFD)展開ESG評價治理，將制度價值、社會價值、地球環(huán)境價值納入對資源類企業(yè)的評級中。美國與澳大利亞、日本的稀土聯(lián)盟也將不斷強(qiáng)化，美國和日本已將拜登政府“全球供應(yīng)鏈調(diào)查”中的四項關(guān)鍵產(chǎn)品及相關(guān)技術(shù)納入兩國“經(jīng)濟(jì)安全合作框架”中。而2022年由澳大利亞舉辦的四國清潔能源供應(yīng)鏈峰會或?qū)⑦M(jìn)一步加強(qiáng)對華供應(yīng)鏈脫鉤態(tài)勢。 

第三，美國政府關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略將同人權(quán)議題捆綁。拜登政府將供應(yīng)鏈議題同人權(quán)議題相捆綁，并利用“侵犯人權(quán)和侵犯勞工權(quán)益”對中國進(jìn)行無理指責(zé)，強(qiáng)調(diào)其供應(yīng)鏈風(fēng)險。 

人權(quán)議題是美國國內(nèi)政治和外交政策中的重要跨領(lǐng)域議題，拜登政府將人權(quán)置于內(nèi)政外交的重要位置上，并圍繞所謂“新疆人權(quán)”議題捏造“強(qiáng)迫勞動”對華進(jìn)行無理干涉。人權(quán)和氣候既是民主黨執(zhí)政的兩大支柱性議題，也是西方價值觀的共同訴求，兩者的聯(lián)結(jié)能夠在西方社會迅速凝聚共識和形成合力，讓美國重新站上“道德高點”實施干涉。 

就供應(yīng)鏈而言，多晶硅是光伏產(chǎn)業(yè)的上游重要原材料，新疆則是全球多晶硅的主要產(chǎn)地。美國勞工聯(lián)合會主席理查德·特魯姆卡在寫給國家安全顧問杰克·沙利文的信中敦促拜登政府阻止從新疆地區(qū)進(jìn)口含有多晶硅的太陽能產(chǎn)品。1在人權(quán)和供應(yīng)鏈的復(fù)合施壓手段下，美國通過影響全球光伏企業(yè)的國際化布局，強(qiáng)迫西方國家剝離同中國相關(guān)礦產(chǎn)企業(yè)的合作關(guān)系，強(qiáng)化自身在供應(yīng)鏈上的地位，同時在一定程度上達(dá)到分化中歐合作的目的。白宮供應(yīng)鏈審查報告建議美國應(yīng)對包括能源資源治理倡議(ERGI)、負(fù)責(zé)任采礦保證倡議(IRMA)、采掘業(yè)透明度倡議(EITI)、負(fù)責(zé)任礦物貿(mào)易公私聯(lián)盟(PPA)在內(nèi)的多邊合作網(wǎng)絡(luò)采取更多支持與合作，并重申了《多德—弗蘭克法案》第1502條(關(guān)于沖突礦產(chǎn)相關(guān)規(guī)則)，尋求將其拓展到全球其他地區(qū)。 

第四，在全球供應(yīng)鏈行將重組的大背景下，美國強(qiáng)化自身供應(yīng)鏈自主，并策動盟友“對華脫鉤”已成定局，但實際效果有限。首先，美國礦產(chǎn)供應(yīng)鏈難以擺脫對華依賴。中國在工業(yè)流程方面具有技術(shù)和規(guī)模成本優(yōu)勢，即使美國通過“能源資源治理倡議”等關(guān)系網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)對礦物的發(fā)現(xiàn)和開采，但同樣面臨加工流程上的對華依賴，而工業(yè)流程的本土化又受國內(nèi)多方面掣肘，短期難以形成規(guī)模。其次，拜登政府供應(yīng)鏈聯(lián)盟能否實現(xiàn)“對華脫鉤”存疑。拜登政府在礦產(chǎn)聯(lián)盟構(gòu)建上呈現(xiàn)多元多層的復(fù)合特點，將礦產(chǎn)安全議題不斷嵌入到既有的雙多邊框架中，但對華脫鉤未必符合美國盟友利益。

 而美國是否愿為維系聯(lián)盟關(guān)系支出成本具有不確定性，拜登在四國機(jī)制、七國集團(tuán)、東盟峰會及G20等多個場合提及礦產(chǎn)供應(yīng)鏈安全合作，但目前諸多議程仍停留在框架階段。拜登在東亞峰會上提出構(gòu)建“印太經(jīng)濟(jì)框架”，并將供應(yīng)鏈韌性作為關(guān)鍵議題，而東盟作為中國最大貿(mào)易伙伴，雙方合作勢頭日益向好，拜登政府的供應(yīng)鏈聯(lián)盟戰(zhàn)略恐難達(dá)到預(yù)期效果。此外，拜登政府推動供應(yīng)鏈回遷和盟友間自主又面臨著采掘行業(yè)投資成本高、投資回報周期長、礦產(chǎn)勞動力短缺、國內(nèi)研發(fā)和投資資金不足等問題，片面追求“對華脫鉤”最終將危及美國自身礦產(chǎn)供應(yīng)鏈安全。 

面對上述美國關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略變化及全球戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈格局和礦業(yè)分工體系分化重組，資源民族主義和礦產(chǎn)富集地區(qū)安全沖突同步上升，新的資源貿(mào)易規(guī)則不斷發(fā)展，中國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源所處的國際環(huán)境不穩(wěn)定性將明顯增加。在“雙碳目標(biāo)”下，中國關(guān)鍵礦產(chǎn)需求增長較快，但仍受制于部分關(guān)鍵礦產(chǎn)被少數(shù)國家控制。中國優(yōu)勢礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈具有“有”而不“優(yōu)”的特點。 

中國仍是國際礦產(chǎn)規(guī)則、市場和價格的被動接受者，而缺乏與自身經(jīng)濟(jì)實力和市場規(guī)模相稱的全球資源領(lǐng)導(dǎo)力。中國戰(zhàn)略性關(guān)鍵礦產(chǎn)資源供給面臨諸多挑戰(zhàn)，國內(nèi)礦產(chǎn)資源儲量豐富但開發(fā)難度大，其中銅、鐵、鋁等礦產(chǎn)具有人均儲量遠(yuǎn)低于世界平均水平、長期高位發(fā)展、對外依存度和集中度高等特點，同時還面臨礦產(chǎn)資源綜合利用、產(chǎn)業(yè)鏈的核心技術(shù)及裝備短缺，以及礦產(chǎn)供應(yīng)鏈長期存在結(jié)構(gòu)性短缺的問題，存在關(guān)鍵專利、關(guān)鍵材料和裝備的“卡脖子”風(fēng)險。 

為此，中國應(yīng)該加強(qiáng)關(guān)鍵礦產(chǎn)安全的國家戰(zhàn)略建設(shè)，從總體安全觀出發(fā)，建設(shè)基于集新型國際關(guān)系、國內(nèi)結(jié)構(gòu)調(diào)整、中歐綠色伙伴和“一帶一路”為一體的關(guān)鍵礦產(chǎn)發(fā)展戰(zhàn)略，特別是應(yīng)推進(jìn)中國自身供應(yīng)鏈韌性建設(shè)。 

首先，中國可以參考美國商務(wù)部、內(nèi)政部、能源部、國務(wù)院的礦產(chǎn)資源聯(lián)席會議制度，建設(shè)中國關(guān)鍵礦產(chǎn)的跨部門協(xié)同機(jī)制。 

其次，加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新以降低新能源產(chǎn)業(yè)上游礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用成本和尋找可替代原材料，打造多元供應(yīng)體系。再次是增強(qiáng)高鐵、電力裝備、新能源、通信設(shè)備等領(lǐng)域的全產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢，提升產(chǎn)業(yè)質(zhì)量，夯實國際產(chǎn)業(yè)鏈對中國的依存關(guān)系，形成對外方人為斷供的強(qiáng)有力反制和威懾能力。 

中國可以在大力推動新能源等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和儲能等新業(yè)態(tài)同時，探索向上游延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，密切關(guān)注關(guān)鍵礦產(chǎn)動態(tài)，保障中國關(guān)鍵資源安全的可持續(xù)發(fā)展。